Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) uitspraak in een zaak waarin partijen geen geschil hadden over het feit of er wel of geen overtreding van de Meststoffenwet (hierna: Msw) had plaatsgevonden, maar wel over de hoogte van de boete die daarvoor werd opgelegd.
Tussen partijen is niet in geschil dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.767 kilogram stikstof is overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 3.225 kilogram. Wel in geschil is de stelling van appellante dat de hiervoor opgelegde boete van € 51.106,50 geenszins in verhouding staat tot het financieel genoten voordeel en daarmee zou moeten worden gematigd. Appellante heeft hiertoe in hoger beroep aangevoerd dat zij niet behoort tot de groep bedrijven die, om aan de gebruiksnormen te voldoen, mest had moeten afvoeren en die, nu dat niet is geschied, een voordeel heeft genoten dat bestaat uit het niet maken van kosten voor de afvoer van mest. Zij heeft erop gewezen dat het door haar, in verband met aanvoer van mest genoten financieel voordeel (becijferd op € 5.250,97) zeer gering is en de basis zou moeten zijn voor het op te leggen boetebedrag. Daarbij heeft appellante gesteld dat, gelet op de toets die artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) vereist, gelet op de omstandigheden van het geval niet tot de conclusie kan leiden dat de aan haar opgelegde boete evenredig is.
De staatssecretaris heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het feit dat appellante een gering economisch voordeel heeft genoten niet kan worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op basis waarvan de boete moet worden gematigd. Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst de staatssecretaris erop dat de wetgever bij de bepaling van de boetebedragen bij overschrijding van de gebruiksnormen al rekening heeft gehouden met het feit dat het daadwerkelijke economische voordeel geringer kan zijn dan de helft van het boetebedrag. De staatssecretaris wijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239). Dat appellante niet onvoldoende meststoffen heeft afgevoerd, maar juist teveel meststoffen heeft aangevoerd, maakt dit volgens de staatssecretaris niet anders.
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of appellante door de opgelegde boete niet onevenredig is getroffen en dat er daarom geen aanleiding bestaat om de boete te matigen. Het College overweegt daartoe als volgt:
De opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen ((destijds in het kader van artikel 59 (oud) van de Msw; zie ECLI:NL:CBB:2012:BV8605)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken.
Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van, ten tijde hier in geding artikel 57 Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), luidt, voor zover in dit kader van belang, als volgt:
“De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete (…)”
Uit voornoemde toelichting leidt het College af dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, te weten het aangehaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. Het College constateert voorts dat de wetgever het tarief van de boete voor zover het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate heeft gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Tot deze groep van bedrijven behoort appellante niet. Daaruit volgt dat de gebruiksnormen door appellante niet zijn overschreden door de eigen mestproductie, maar het gevolg zijn van de aangevoerde meststoffen. Zij heeft dus geen transportkosten uitgespaard.
Het College stelt vervolgens vast dat de staatssecretaris in hoger beroep niet heeft bestreden dat het economische voordeel dat appellante voor de aanvoer van de meststoffen op haar bedrijf heeft genoten € 5.250,97 bedroeg. Hiervan uitgaande moet het bestraffende element in de opgelegde boete (€ 51.106,50) in dit geval worden geraamd op een veelvoud van het door appellante behaalde economisch voordeel. Het College neemt verder in aanmerking dat de staatssecretaris in dit geval zeer eenvoudig (namelijk door een administratieve controle waarbij hij is uitgegaan van de bij hem geregistreerde en de door appellante desgevraagd in het kader van de controle overgelegde gegevens) de overtreding heeft kunnen vaststellen en appellante direct, nadat haar gebleken was dat de gebruiksnormen op haar bedrijf waren overschreden, heeft toegegeven dat zij voor het aanbrengen van de mest op haar land toestemming heeft gegeven en aldus daarvoor de verantwoordelijkheid heeft genomen. Zij heeft daarbij steeds openheid van zaken gegeven. Van het heimelijk ontduiken van de Msw is derhalve geenszins gebleken. Tevens staat vast appellante niet eerder is beboet voor het overtreden van de Msw. Gelet op deze specifieke omstandigheden van het geval, in onderling verband en samenhang bezien, is het College van oordeel dat appellante door de opgelegde boete onevenredig is getroffen. Het College ziet daarom aanleiding de boete vanwege deze omstandigheden met 50% te matigen tot een bedrag van € 25.553,25 dat uit een oogpunt van speciale en generale preventie passend te achten is.
Lees hier de volledige uitspraak.