Overtredingen van de Meststoffenwet leveren doorgaans een flinke boete op. Meestal zijn er wel inhoudelijke argumenten of standpunten tegen een voorgenomen of opgelegde mestboete in te brengen. Maar wat doe je dit nu niet (meer) het geval is? Wanneer de feiten zijn zoals ze zijn? In hoeverre is het dan mogelijk om (de hoogte van) de boete naar beneden bijgesteld te krijgen? Met andere woorden welke ruimte is er voor matiging van een mestboete?
Op het eerste gezicht niet zoveel. De boetebedragen in de Meststoffenwet zijn rechtstreeks opgenomen in diezelfde wet. Hierdoor is het voor het bevoegde gezag niet mogelijk rekening te houden met specifieke of verzachtende omstandigheden in een bepaalde zaak. Dit kan alleen wanneer sprake is van een zogenaamde bijzondere omstandigheid (artikel 5.46 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) en die komen – het woord zegt het eigenlijk al – alleen in bijzondere gevallen voor. In dit bericht worden een aantal mogelijkheden op basis waarvan matiging van een mestboete mogelijk is, in zijn algemeenheid besproken. Let wel: elke casus kent zijn eigen specifieke omstandigheden. Hier gaat het uitsluitend om een grove en algemene lijn.
Matiging vanwege bijzondere omstandigheden
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld (wat in het geval van de Meststoffenwet het geval is), het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op wanneer de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Wat een bijzondere omstandigheid is en wat niet, is aan het oordeel van het bevoegde gezag en uiteindelijk aan de rechter. Daarvoor zijn geen vaste richtlijnen, het gaat immers om een bijzondere omstandigheid. In het algemeen kan worden gezegd dat bijzondere omstandigheden slechts zelden voorkomen en daarmee ook slechts zelden als een argument voor matiging zullen worden aangemerkt. Een aspect als ziekte of dergelijke wordt bijvoorbeeld niet gezien als een bijzondere omstandigheid. Zo had, in de ogen van de rechter, ook een derde tijdelijk verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor de mestaangifte. Er moet dus echt sprake zijn van een uitzonderlijke omstandigheid die niet kon worden opgelost binnen de normale of minder normale bedrijfsvoering.
Matiging vanwege omstandigheden waarin de Wet niet voorziet
Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het ontnemen van het onterecht behaalde financiële voordeel en de bestraffing voor de overtreding (het zogenaamde punitieve element). Daarbij heeft de wetgever het tarief van de boete, voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft, in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor afzet van drijfmest per vrachtwagen over langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven, die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (laten) afvoeren. Om succesvol een beroep te kunnen doen op matiging zal derhalve met redenen omkleed moeten worden aangetoond en gemotiveerd dat het werkelijk genoten financiële voordeel aanmerkelijk geringer is geweest dan op basis van de uitgangspunten die worden gehanteerd door de wetgever zou blijken. Vervolgens zou dit zo concreet mogelijk moeten worden onderbouwd. Een aardig voorbeeld daarvan is wanneer de boete is ontstaan door de te veel aanvoer van mest en niet door te weinig afvoer van mest. Deze omstandigheid wordt dan in combinatie met andere factoren (zoals bijvoorbeeld is het de eerste keer dat sprake is van een overtreding, heeft betrokkene medewerking verleend aan de procedure, etc) bekeken en beoordeeld.
Matiging van de boete vanwege de lengte van de procedure
Het komt regelmatig voor dat een eiser aanvoert dat gehele boeteprocedure (te) lang heeft geduurd. Al die tijd heeft hij in onzekerheid geleefd of de boete al dan niet zou worden opgelegd. Deze vorm van rechtsonzekerheid is aan de staatssecretaris te wijten. Hieraan wordt meestal direct gekoppeld dat dit, gezien het beleid dat de staatssecretaris tot voor kort voerde, op grond van schending van de goede procesorde tot matiging van de boetes moet leiden.
In artikel 67 van de Meststoffenwet (dit is een inmiddels vervallen artikel) was bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, er omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport diende te worden beslist. Tot 1 januari 2013 was het beleid van de staatssecretaris dat wanneer tussen de dagtekening van het rapport en de oplegging van de bestuurlijke boete meer dan 26 weken waren verstreken, de boete werd gematigd met 10%. Hierbij is het van belang dat de staatssecretaris deze matiging niet ‘ambtshalve’ toepast, maar alleen als daar actief een beroep op wordt gedaan. Daar gaat de rechtbank echter niet in mee; vast beleid leidt in beginsel tot de verplichting dat het bestuursorgaan zich daaraan houdt. Maar ook de rechtbank moet hier soms aan worden herinnert.
Matiging vanwege financiële omstandigheden
Het komt ook regelmatig voor, zeker bij hogere mestboetes, dat wordt aangevoerd dat de staatssecretaris bij het vaststellen van de boetes onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële situatie van het bedrijf dat de boete krijgt opgelegd. Vaak is dit gekoppeld aan het verzoek om op grond van de financiële situatie van het bedrijf tot matiging van de boetes over te gaan. Een dergelijk verzoek sluit eigenlijk aan bij het doen van een beroep op een bijzondere omstandigheid. In dit kader is deze omstandigheid echter van financiële aard. Ook hier geldt dat een dergelijk verzoek niet zonder meer zal worden gehonoreerd. Ook hier geldt dat er sprake moet zijn van een sterke onderbouwing van de (financiële) ‘nood’: deugdelijk en vergaand. Wil je een gerede kans maken dan moet de nood ook onweerlegbaar duidelijk zijn.
Bovenstaande matigingsgrond wordt door de rechtbank vaak gecombineerd met de zogenaamde evenredigheidstoets die volgt uit artikel 6 van het ‘Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden’ (kortweg: EVRM).
Matiging op basis van een evenredigheidstoets
Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605). Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Meststoffenwet voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Zoals gezegd wordt deze afweging de evenredigheidstoets genoemd. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. Eigenlijk komen hier alle voorgaande matigingsgronden samen in één matigingsgrond.
Zoals al eerder gezegd, matiging kan plaatsvinden, maar vindt niet zonder meer plaats en soms ook niet ambtshalve. Moraal van het verhaal is dan ook: Zorg voor een goede, heldere, deugdelijke, zo specifiek mogelijke onderbouwing en laat die vergezeld gaan van bewijsmateriaal dat ook aan die criteria voldoet.