‘Dit jaar zijn al 1.316 boetes opgelegd voor overtredingen van de Meststoffenwet. Het totaal daarbij opgelegde boetebedrag bedroeg € 8,6 miljoen’. Dat zei minister Schouten onlangs tijdens een interpellatiedebat in de Eerste Kamer. Een gemiddeld boetebedrag van zo’n 6.500 euro dus. Dat lijkt wellicht mee te vallen. Maar let op: Het boetebedrag varieerde tussen van € 100,- tot € 275.000,-. Veel lagere boetes en een aantal fors hoge boetes dus. Bovendien dient te worden opgemerkt dat in een gegeven zaaknummer meerdere boetes kunnen worden opgelegd (bijvoorbeeld overtreding van de gebruiksnorm dierlijke mest, de gebruiksnorm stikstof, de gebruiksnorm voor fosfaat en de verwerkingsplicht) waardoor het totaal opgelegde boetebedrag aan een individueel bedrijf veel hoger kan zijn dan genoemde € 275.000,-.
In een aantal gevallen worden dus behoorlijk hoge boetebedragen opgelegd. De vraag die dan wordt gesteld is: kan dat zo maar en zijn die bedragen wel reëel?
Het doel van een bestraffende sanctie is duidelijk: het straffen van de overtreder en het ontnemen van eventueel onterecht genoten economisch voordeel. Maar voordat een bestuursorgaan een boete mag en kan opleggen moet worden getoetst of aan een aantal waarborgen wordt voldaan. Ook de hoogte van een boete is een onderdeel van een dergelijke waarborg.
Om de vraag te beantwoorden of een boete kan worden opgelegd moet eerst worden gekeken naar de wettelijke grondslag. Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht geeft een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het opleggen van een bestraffende sanctie. Dit kan echter niet willekeurig. In de eerste plaats moet sprake zijn van een overtreding van een wetsartikel. In de Msw is daarvan onder andere sprake indien niet wordt voldaan aan de gebruiksnormen (artikel 7 van de Msw) de verantwoordingplicht (artikel 14, eerste lid) of het niet voldoen aan de verwerkingsplicht (artikel 33a en verder). Bij een overtreding van onder andere deze artikelen geeft artikel 51 van de Msw het bevoegde gezag de bevoegdheid om voor de betreffende overtreding een boete op te leggen.
Vervolgens moet worden voldaan aan het zogenaamde ‘una via’ beginsel (de overheid moet een keuze maken tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke weg). Verreweg de meeste overtredingen van de Msw worden afgedaan met toepassing van het bestuursrecht. Binnen het stelsel van de gebruiksnormen is weliswaar gekozen voor een systeem waarin overtredingen of via het strafrecht of via het bestuursrecht gehandhaafd kunnen worden. De praktijk leert echter dat slechts in zeer ernstige gevallen wordt teruggevallen op het strafrecht.
Twee wat meer formele waarborgen die vervolgens gelden zijn dat de overtreder tijdig moet zijn gewezen op zijn zwijgrecht voordat hij wordt verhoord en dat moet worden voldaan aan het zogenaamde ‘ne bis in idem’ beginsel (niemand mag twee keer voor hetzelfde feit gestraft worden).
Tenslotte en dat is wellicht de belangrijkste voorwaarde of waarborg is dat sprake moet zijn van verwijtbaarheid. Verwijtbaarheid kan worden gevonden in het overtreden zelf, maar ook in het medeweten (het kennis hebben gehad) van of het achterwege laten van actie om een overtreding te voorkomen. Vrij breed dus.
Wordt onder andere aan bovenstaande voorwaarden voldaan, dan kan een boete worden opgelegd. De vraag is dan nog de hoogte van die boete. In de Msw liggen de boetebedragen vast: ze zijn genormeerd en worden genoemd in artikel 57 van de Msw. De wetgever heeft daarmee zelf de afweging gemaakt, welke boete voor een bepaalde overtreding als evenredig kan worden beschouwd.
Niettemin moet bij het opleggen van de boete het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. Dit betekent, dat dient te worden getoetst of de uit de boetenormbedragen, voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot die omstandigheden behoren in ieder geval de aard en ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van de normbedragen niet evenredig wordt geacht, is matiging van het boetebedrag gepast.
Met betrekking tot overtredingen van de Msw is de insteek van het bevoegde gezag dat het niet naleven van de Meststoffenwet grote impact heeft op het milieu. Overtredingen kunnen leiden tot overbemesting en brengen daarmee de realisatie van milieudoelen in gevaar. Vanwege die reden acht het bevoegde gezag het opleggen van hoge boetebedragen gerechtvaardigd. Het is daarbij aan de overtreder om aan te tonen dat het opgelegde boetebedrag niet evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel, sprake is van een bijzondere omstandigheid (artikel 5.46 Awb) of het niet of verminderd aanwezig zijn van de verwijtbaarheid.
Kortom wanneer niet kan worden onderbouwd dat geen sprake is van verwijtbaarheid of wanneer zelfs opzet wordt aangenomen zullen – wanneer het bestuursorgaan aan de eerder genoemde voorwaarden heeft voldaan – ook hoge boetes kunnen worden opgelegd.
Het is dan aan degene aan wie de boete wordt opgelegd om alle aspecten die verband houden met het geconstateerde, maar ook met de procedure en de motivering van de opgelegde boete te toetsen, te belichten, toe te lichten en te bestrijden.