Zoals al eerder op deze site gemeld heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) 18 december 2018 een drietal uitspraken gedaan die verregaande gevolgen (kunnen) hebben voor lopende procedures waarbij mestboetes zijn aangekondigd of al zijn opgelegd. Een kort overzicht over achtergrond en de gevolgen van deze uitspraken:
Handhavingsmarges
Wanneer een bestuurlijke boete wordt opgelegd of het voornemen daartoe wordt aangekondigd bevat deze een berekening waaruit blijkt hoe men tot het boetebedrag is gekomen. In deze berekening worden bepaalde posten bijgesteld in het voordeel van betrokkene. Deze bijstellingen worden tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges genoemd. Kort door de bocht kunnen ze worden vergeleken met de correctie die wordt doorgevoerd bij een snelheidsovertreding: de gemeten snelheid bedroeg 57 km per uur, gecorrigeerd wordt met 3 km per uur daarmee wordt een boete opgelegd voor een snelheid van 54 km per uur.
Bij mestboetes worden correcties doorgevoerd bij posten waarbij sprake kan zijn van enige onnauwkeurigheid door de wijze waarop ze zijn bepaald (vaak op basis van metingen of forfaits). Denk daarbij bijvoorbeeld aan posten als afvoer dierlijke mest, aanvoer kunstmest, aanvoer voedermiddelen of afvoer van dieren. Echter op basis van welke grondslagen die correcties tot stand komen werd daarbij niet bekend gemaakt. Men volstond met een korte tekst (onder het toelichtend rapport bij de boeteberekening): ‘Bij bepaalde posten heb ik de gegevens in uw voordeel bijgesteld. Dit betreffen de posten waar ik redelijkerwijs niet van u kan verwachten dat u de gebruikte gegevens kunt weerleggen. Voor de grootte van de bijstelling is de wetenschappelijk onderzochte standaardafwijking genomen die zou kunnen optreden. Vandaar dat u in de berekening gegevens zult tegenkomen die uiteindelijk in uw voordeel afwijken ten opzichte van de gegevens in uw eigen administratie.’
Men hield de achtergrond en de omvang van de marges ‘geheim’ om daarmee anticiperend gedrag te voorkomen. In lijn met het eerdere voorbeeld: om te voorkomen dat iedereen 53 km per uur gaat rijden omdat dat binnen de toegestane marge is.
De uitspraken
Op 18 december 2018 deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak in een drietal zaken (ECLI:NL:CBB:2018:654, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:652). In deze uitspraken oordeelde het College dat wanneer een voornemen bestaat tot het opleggen van een boete voor overtreding van een artikel in de Meststoffenwet waarbij de bepaling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in mest een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een beboetbare overtreding en wat de omvang daarvan is, de vermeende overtreder reeds op het moment van het voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de tolerantie-, zekerheids- of handhavingsmarges die bij de toepassing van het betreffende artikel in de Meststoffenwet worden gehanteerd. Gebeurt dat niet, dan kan geen boete worden opgelegd en kan een reeds opgelegde boete niet in stand blijven.
De wijze waarop RVO omging met de handhavingsmarges voldeed daar dus niet aan. Pas op 15 juni 2018 heeft RVO een aantal van deze marges bekend gemaakt en op 28 december 2018 zijn de marges in haar volledigheid gepubliceerd op de site van RVO.
Het College is in de genoemde uitspraken van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Tenslotte stelt het College dat het overwogene daarmee ook geldt indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van haar uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na die uitspraak voert. De uitspraak van het College zegt daarmee niets over de gehanteerde marges zelf, maar uitsluitend op het feit dat ze niet bekend gemaakt zijn.
Een verregaande uitspraak dus, die naast voor de drie betrokken procedures gevolgen kan hebben voor een groot aantal procedures die in behandeling zijn. Daarbij dient in eerste instantie een onderscheid te worden gemaakt in procedures waar al een boete is opgelegde (boetebesluit genomen) en waar dat nog niet het geval is, maar al wel een voornemen tot het opleggen van een boete is verzonden (voornemen toegezonden).
Boetebesluit genomen (procedures in bezwaar, beroep of hoger beroep)
De vraag is hoe nu verder in een procedure waar het besluit tot het opleggen van een boete dateert van voor 18 december 2018? RVO geeft in eerste instantie niet direct uitsluitsel of de uitspraken consequenties hebben voor een individuele zaak. Men geeft aan zich te beraden. Daarnaast geeft men aan dat men per afzonderlijke procedure zal beoordelen of en welke gevolgen de uitspraken van het College hebben voor de betreffende procedure. RVO geeft tenslotte aan dit de komende weken te zullen beoordelen en op basis daarvan al dan niet het besluit tot het opleggen van een boete te zullen herroepen. Dergelijke herroepingen worden inmiddels al wel gedaan met een duidelijke verwijzing naar de uitspraken van 18 december 2018. De herroepingen komen afzonderlijk door: het besluit wordt herroepen, de boete komt te vervallen, een eventueel doorgevoerde korting op de betalingsrechten wordt teruggedraaid eventueel (teveel) betaalde boete wordt terugbetaald.
Het is inmiddels ook duidelijk dat, volgens RVO, de uitspraken niet in alle procedures het besluit volledig wordt herroepen. Wanneer de berekening van het feit of aan een gebruiksnorm is voldaan niet wordt geraakt door de handhavingsmarges (bijvoorbeeld: geen afvoer van (bemonsterde) dierlijke mest, geen aanvoer van kunstmest, geen aanvoer van voedermiddelen in de berekening opgenomen) handhaaft RVO dat deel van haar boetebesluit. Zoals gezegd zal dit per zaak of procedure door RVO worden beoordeeld. Daarbij is het de vraag in hoeverre deze werkwijze zich verhoudt tot de uitspraken van het College. In oktober 2019 is dit onderwerp aan de orde gekomen tijdens een regiezitting bij het College. De meeste procedures hieromtrent zijn (bij de rechtbanken) aangehouden tot het moment dat hierover meer duidelijkheid is verschaft door het College.
Voornemen tot opleggen boete (zienswijze procedure loopt)
In zaken die nog in de fase van het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete verkeerden op 18 december 2018 en waar eventueel al een zienswijze is ingediend heeft RVO betrokkenen een schrijven toegestuurd waarin wordt verwezen naar de uitspraken van het College. RVO stelt in haar schrijven: ‘De uitspraak geeft aanleiding kritisch naar het uitvoeringsproces te kijken. Hierdoor loopt de behandeling van uw zaak vertraging op en duurt het langer voordat we u van het vervolg op de hoogte kunnen stellen. Helaas kunnen we op dit moment nog niet aangeven hoe lang de vertraging zal duren’. Ook voor dergelijke procedures is het dus nog even afwachten wat de gevolgen van de uitspraken van 18 december 2018 zullen zijn. Inmiddels heeft RVO in een deze zaken het oorspronkelijke voornemen ingetrokken en een nieuw voornemen toegezonden. In de meeste gevallen is in deze zaken is ook al een boete opgelegd en een beslissing op bezwaar genomen. Ook hier houdt RVO vast aan haar werkwijze. Het is de vraag hoe deze werkwijze van RVO zich verhoudt tot de uitspraken van 18 december 2018 en de Awb. Ook hier zal de rechtbank of het College uiteindelijk uitspraak dienen te doen.
Afgeronde procedures
Is de bezwaar-, beroeps- of (hoger)beroepsprocedure tegen een boetebesluit afgerond of is de procedure gaandeweg het traject gestaakt, dan bestaat de mogelijkheid dat betrokkene, de minister verzoekt terug te komen op het boetebesluit onder verwijzing naar artikel 4:6 eerste lid van Awb. In een dergelijk verzoek moet worden gemotiveerd op basis van welke nieuwe feiten en omstandigheden, een wijziging van het recht na het boetebesluit, die niet voor dat besluit konden worden aangevoerd, dit gerechtvaardigd zou zijn. Een dergelijke omstandigheid wordt een novum genoemd. Hier dient direct bij te worden aangetekend dat het College in beginsel een rechterlijke uitspraak geen novum vindt. In bijzondere gevallen wordt een uitzondering daarop gemaakt. Het is vooralsnog niet duidelijk of de uitspraken van het College van 18 december 2018 worden gezien als een dergelijke uitzondering, maar in alle eerlijkheid dient te worden gesteld dat dit meer dan waarschijnlijk niet het geval is.
Al met al: wordt vervolgd!