Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) uitspraak in een zaak waarin de vraag voorlag of de uitspraken van 18 december 2018 van het College ook mochten resulteren in het gedeeltelijk in stand houden van een bestuurlijke boete.
Appellant exploiteert een veehouderijbedrijf. Aan het bedrijf is op 24 februari 2016 een boete opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnormen in het kalenderjaar 2013.
In hoger beroep heeft appellant, verwijzende naar de uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652/654), betoogd dat de boete niet in stand had mogen blijven. In deze uitspraken, oordeelde het College dat het gebruik van ‘geheime marges’ onrechtmatig was en boetebesluiten daarmee niet in stand konden blijven. Een belangrijk deel van de boetebesluiten is daarop ingetrokken, maar niet allemaal. Zoals in dit geval. Ter zitting heeft appellant gesteld dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. Immers door het intrekken van zoveel boetes naar aanleiding van de uitspraken van 18 december 2018 is het van toevalligheden afhankelijk geworden wie wel of niet is beboet.
De minister heeft verklaart dat men naar aanleiding van de uitspraken van het College van 18 december 2018 alle opgelegde boetes wegens overtreding van de artikelen 7 en 14 van de Msw opnieuw heeft beoordeeld. Deze herbeoordeling heeft ertoe geleid dat ongeveer 80% van het aantal opgelegde boetes is vervallen.
Welke boetes zijn vervallen en welke niet, zo stelt de minister, hangt af van de omstandigheden.. Indien bijvoorbeeld een marge is toegepast op de afvoer van mest, komt de gehele boete te vervallen. Indien een veehouder alleen meststoffen aanvoert en ter zake van de aanvoer is een marge gehanteerd, dan vervalt de betrokken aanvoerpost. Vooral boetes die waren opgelegd aan pluimvee- en varkenshouders die niet forfaitair afvoeren, zijn vervallen. In andere zaken is alleen een aantal aanvoerposten komen te vervallen, waardoor de opgelegde boetes zijn verlaagd.
Het College overweegt in haar uitspraak als volgt:
Een bestuursorgaan dient bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Daarbij strekt het (ECLI:NL:CBB:2018:401) gelijkheidsbeginsel in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan echter anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk.
Om dit te kunnen toetsen, diende de minister inzichtelijk te maken waarom in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik werd gemaakt van de boetebevoegdheid. Ter beoordeling staat daarmee of de minister op een zodanig consistente wijze gebruik heeft gemaakt van de handhavingsbevoegdheid dat niet in strijd met het verbod van willekeur is gehandeld.
De verklaringen van de minister ter zitting over de herbeoordeling naar aanleiding van de uitspraken van 18 december 2018 van boetes die waren opgelegd wegens overtreding van de artikelen 7 en 14 van de Msw doen vermoeden dat het al dan niet (gedeeltelijk) handhaven van deze boetes (grotendeels) afhangt van min of meer toevallige factoren, zoals of een veehouder (alleen) mest aanvoert, dan wel (alleen) mest afvoert, en in het laatste geval, of de afvoer van mest al dan niet forfaitair plaatsvond.
Daarmee zouden verschillen in handhavingsregime ontstaan tussen veehouders die alleen afvoeren maar niet aanvoeren, veehouders die alleen aanvoeren, veehouders die zowel aan- als afvoeren, veehouders die forfaitair afvoeren en veehouders die niet forfaitair afvoeren. Deze verschillen in uitvoeringspraktijk zijn immers kennelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest bij het tot stand brengen van het handhavingsregime en daarom kan ook niet op grond van de aan dat regime ten grondslag liggende overwegingen van de wetgever worden beoordeeld of er een rechtvaardiging bestaat voor deze verschillen. Het College betrekt hierbij nog dat, in samenhang met de hierboven geconstateerde verschillen, het gegeven dat al (ongeveer) 80% van de boetes is herroepen of anderszins vervallen twijfel oproept of bij de veehouders die nog wel beboet zijn dat als uitkomst van een consistent uitvoeringsbeleid van het door de wetgever in het leven geroepen handhavingsregime gezien kan worden.
De minister heeft naar aanleiding van genoemd vermoeden aangevoerd dat het niet gaat om min of meer toevallige factoren die hebben geleid tot niet-naleving van artikel 7 van de Msw, maar om effecten van bewuste bedrijfskeuzes van de landbouwers zelf bij de hoeveelheidsbepaling van de diverse balansposten. Om te kunnen sturen op een sluitende balans maken zij daarbij de keuze om al dan niet te rekenen met forfaits, aldus de minister.
De minister ziet met dit betoog eraan voorbij dat de landbouwers (ook) ten tijde van het maken van hun voormelde keuzes niet op de hoogte waren van de door de minister in het kader van de berekening van boetes wegens overtreding van (onder meer) artikel 7 van de Msw gehanteerde marges, zodat zij deze keuzes niet op bedoelde marges konden afstemmen. Bij het voorgaande komt dat de minister niet (voldoende gemotiveerd) is ingegaan op de consequenties van het verschil tussen aan- en afvoer voor de al dan niet handhaving van de boetes bij de berekening waarvan hij marges heeft gehanteerd, welk verschil hieruit bestaat dat alleen boetes zijn gehandhaafd wanneer aan de hand van de mestaanvoer onregelmatigheden zijn geconstateerd (behalve wanneer de boete alleen is opgelegd ter zake van die aanvoerpost), maar niet als die aan de hand van de afvoergegevens zijn geconstateerd. Die consequenties waren voor de landbouwers ten tijde van hun voormelde keuzes al helemaal niet voorzienbaar. Daarom kan de eigen verantwoordelijkheid van landbouwers voor de door hen genomen ondernemersbeslissingen geen rechtvaardiging bieden voor de verschillen in de gevolgen van deze keuzes bij de handhaving. Deze verschillen zijn immers uiteindelijk veroorzaakt door het onrechtmatig handelen door de minister door het hanteren van geheime marges.
Het College stelt vast dat als gevolg van het herroepen van (ongeveer) 80% van de boetes en het niet standhouden van nog eens 7% van de boetes in verband met het niet slagen van verweer er verschillen in handhavingsregime (zijn) ontstaan tussen veehouders die alleen afvoeren maar niet aanvoeren, veehouders die alleen aanvoeren, veehouders die zowel aan- als afvoeren, veehouders die forfaitair afvoeren, veehouders die niet forfaitair afvoeren en veehouders die al dan niet kunstmest aanvoeren en gebruiken. Deze verschillen zijn niet door de wetgever beoogd bij het tot stand brengen van het wettelijk systeem, integendeel. Het College is van oordeel dat hierdoor sprake is van een rechtens onaanvaardbare verscheidenheid in uitkomst die meebrengt dat de minister niet zonder in strijd te handelen met het verbod van willekeur de resterende 13% van de boetes kan handhaven. Dit kan onder deze omstandigheden niet meer worden gezien als uitkomst van een consistent uitvoeringsbeleid van het door de wetgever in het leven geroepen handhavingsregime.
Het hogere beroep van appellant is gegrond.
Lees hier de volledige uitspraak.