Onlangs deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna CBb) uitspraak in een casus die onder andere handelde over verwijtbaarheid en matiging van een mestboete. We hebben dit onderwerp al vaker besproken op mestboete.nl. Het gevoel: ‘ik kon er niets aan doen’ leeft vaak bij de ontvanger van de boete, maar dient juridisch anders te worden uitgelegd zoals blijkt uit de casus in deze uitspraak.
Een akkerbouwer voerde dierlijke mest aan. Toen de uitslagen van de analyses bekend waren, bleken deze hoger uit te vallen dan verwacht. Probleem, aldus de akkerbouwer, is dat niemand op voorhand kan zien wat exact de mineralensamenstelling is van de mest die wordt aangevoerd; dat moet maar worden afgewacht. Het gaat hier om kalvergier, waarvan bekend is dat deze een zeer laag mineralengehalte heeft. In dit geval heeft de leverancier mest heeft geleverd met een hoog mineralengehalte.
Hierdoor heeft de akkerbouwer de gebruiksnormen voor zowel stikstof als fosfaat had overschreden, met als gevolg dat door de Staatssecretaris van Economische zaken (hierna: de Staatssecretaris), vanwege meerdere overtredingen in de zin van de Meststoffenwet (hierna: Msw) aan de akkerbouwer een boete werd opgelegd van € 33.268,00.
De akkerbouwer voerde aan dat geen sprake is van verwijtbaar gedrag en daarom de opgelegde boete zou moeten worden kwijtgescholden of tenminste aanzienlijk zou moeten worden gematigd. De gehalten van de mest die uit de analyses volgden, waren duidelijk hoger dan de forfaitaire waarden van de betreffende mestcode (kalvergier). Wanneer was uitgegaan van deze gehalten dan zou de aanvoer duidelijk binnen de gebruiksnormen zijn gebleven. Hiermee, zo betoogde de akkerbouwer, kon hem geen verwijt worden gemaakt.
Bij de eerdere behandeling van de casus had de rechtbank de vraag beantwoord of de overtreding van voornoemde normen de akkerbouwer kon worden verweten. De rechtbank overwoog dat, zoals onder meer volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Msw (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr.3, pagina 123), in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. Slechts indien eiser aannemelijk weet te maken dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval hem ter zake geen enkel verwijt kan worden gemaakt, dient de Staatssecretaris af te zien van het opleggen van een boete.
Gelet op het voorgaande heeft de Staatssecretaris, naar het oordeel van de rechtbank, aan eiser terecht boetes opgelegd. Het hoger uitvallen dan gedacht van gehalten in de aangevoerde mest geldt niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid.
De rechtbank beoordeelde vervolgens of de Staatssecretaris het totaalbedrag aan bestuurlijke boetes van € 33.268,00 ten onrechte niet heeft gematigd.
Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt dat de bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie (‘criminal charge’) in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Dit betekent dat de rechtbank dient te toetsen of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
Uit de uitspraak van het CBb van 28 februari 2012 (LJN: BV8605) volgt dat artikel 59 Msw ten tijde van de overtreding het kader vormde waarbinnen moet worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is. Hierbij dient te worden gelet op:
– de aard en ernst van de geconstateerde overtreding;
– de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten;
– de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Op deze wijze zal volgens het CBb in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in concreto tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding.
Uit de al eerder aangehaalde Memorie van Toelichting (pagina 125-126) en de hiervoor genoemde uitspraak van het CBb blijkt verder dat de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen heeft gecombineerd, namelijk het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding.
De rechtbank had geoordeeld dat, gelet op de omstandigheden waaronder de overtredingen zijn begaan, de Staatssecretaris de boete had moeten matigen. Daarbij achtte de rechtbank van belang dat eiser direct na het verzoek van de Staatssecretaris het formulier “Meer informatie graasdieren 2009” en het formulier “Meer informatie (kunst)mest 2009” heeft ingevuld en op correcte wijze opgave heeft gedaan, waardoor de Staatssecretaris de overtredingen eenvoudig heeft kunnen vaststellen. Daarnaast nam de rechtbank in aanmerking dat het gaat om de eerste overtredingen van de akkerbouwer van de Msw en dat hij heeft getracht zorgvuldig te zijn door lab-analyses te laten uitvoeren op monsters van de bij hem aangevoerde mest. Verder is de rechtbank ter zitting gebleken dat de akkerbouwer maatregelen heeft getroffen om te voorkomen dat hij nogmaals mest met te hoge waarden krijgt aangeleverd door de relatie met de leverancier van de mest te verbreken. Aan de andere kant nam de rechtbank in haar beoordeling mee dat het gaat om een forse overschrijding van de gebruiksnormen en dat deze overtredingen niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt.
Gelet op deze omstandigheden van het geval, in onderlinge samenhang bezien, was de rechtbank van oordeel dat een boete gelijk aan 75% van het oorspronkelijk vastgestelde boetebedrag in dit geval passend is.
Het CBb is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat appellant, samengevat weergegeven, hier verantwoordelijk kan worden gehouden voor de samenstelling van de door hem bestelde en ontvangen vrachten mest en ziet geen reden voor extra matiging van de boete. Deze uitspraak is in lijn met die van eerdere uitspraken en toont wederom aan dat in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. Slechts indien eiser aannemelijk weet te maken dat wegens de bijzondere omstandigheden van het geval hem ter zake geen enkel verwijt kan worden gemaakt, dient de Staatssecretaris af te zien van het opleggen van een boete. Voor matiging bestaat meer ruimte, waarbij het percentage afhankelijk is van de omstandigheden die hebben geleid.